در این گفت‌وگوی تفصیلی، احمدی با اشاره به نقش سیاست‌های کلی به عنوان «قطب‌نمای نظام تقنینی و اجرایی کشور»، بر ضرورت نهادینه‌سازی، اجتماعی‌سازی و نظارت مؤثر بر اجرای این سیاست‌ها تأکید کرد و در ادامه، به تبیین اصلاحات انجام‌شده در فرآیند سیاست‌گذاری، نحوه حل اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان در مجمع، شرایط تشخیص مصلحت و نیز آخرین موضوعات در حال بررسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام پرداخت.

چهار مانع اصلی در مسیر اجرای سیاست‌های کلی نظام

فارس: نقش سیاست کلی نظام در نظام حقوقی کشور را چگونه ارزیابی می‌کنید و به نظر شما چه میزان از سیاست‌ها در کشور محقق شده است؟

احمدی: بسم الله الرحمن الرحیم. در رابطه با نقش سیاست کلی در نظام قانون‌گذاری و اجرایی کشور و همچنین میزان تحقق آن، می‌توان این موضوع را در سه بخش مورد بررسی قرار داد.بخش اول نقش سیاست‌های کلی در نظام است. در حقیقت، سیاست‌ها همانند قطب‌نما عمل می‌کنند و جهت فعالیت‌های اجرایی و تقنینی در کشور را به سمت آرمان‌های نظام و آرمان‌های انقلاب اسلامی هدایت می‌کنند؛ به عبارت دیگر، آرمان‌های نظام در قانون اساسی و همچنین در بیانات امامین انقلاب به‌گونه‌ای تبیین شده است که شامل عدالت، آزادی، استقلال، پیشرفت و معنویت می‌شود. اگر بخواهیم به‌طور مختصر بیان کنیم، این حداقل‌ها هستند؛ بنابراین، سیاست‌های کلی نظام، به منزله قطب‌نما برای اقدامات اجرایی و تقنینی جهت دستیابی به آرمان‌های نظام عمل می‌کند.از منظر آسیب‌شناسی، بررسی عدم تحقق سیاست‌های کلی نشان می‌دهد که چهار حوزه اصلی وجود دارد که باید بخشی از آسیب‌ها در آنها برطرف شود تا سیاست‌های کلی نظام جنبه‌های عینی و عملیاتی پیدا کنند.

نکته دوم این است که یک اختلاف دیدگاه نیز وجود دارد. برخی سیاست‌های کلی را یک موضوع مدیریتی می‌دانند و بر این باورند که بیشتر در چارچوب توصیه‌های مدیریتی و سیاست‌گذاری تلقی می‌شوند؛ اما دسته‌ای دیگر معتقدند که سیاست‌های کلی، یک مقرره لازم‌الاجرا و هنجاری الزام‌آور است که باید در نظام حقوقی کشور جنبه اجرایی پیدا کند. برداشت کنونی این است که سیاست‌های کلی، یک مقرره و هنجار لازم‌الاجرا هستند که باید در سلسله مراتب نظام قانون‌گذاری کشور جایگاه خود را پیدا کنند. در نتیجه، این مقرره یا هنجار لازم‌الاجرا، میان قانون اساسی و قوانین عادی و مراحل اجرا جایگاه خود را می‌یابد و در حقیقت حلقه اتصال اصولی است که در قانون اساسی وجود دارد و با فعالیت‌های تقنینی و اجرایی مرتبط می‌شود. به بیان دیگر، سیاست‌های کلی، مجموعه‌ای جهت‌دهنده به قوانین و امور اجرایی کشور برای دستیابی به اهداف و آرمان‌های انقلاب اسلامی است.اما نکته سوم که میزان تحقق سیاست‌های کلی است. در رابطه با میزان تحقق این سیاست‌ها است، متأسفانه باید بیان کرد که تاکنون به دلایل مختلف، بخش عمده‌ای از سیاست‌های کلی محقق نشده است. این موضوع، از جمله سؤالاتی بود که مقام معظم رهبری مطرح کردند و همچنین اشاره فرمودند که الزاماتی برای تحقق این سیاست‌ها تدوین شود.

یکی از این حوزه ها ماهیت و مفهوم سیاست است. برخی بر این باورند که عبارت سیاست» یا هر بند سیاستی، در برخی موارد بیانگر آرمان‌های نظام و در برخی موارد شاخص‌های اجرایی و حتی کمی است؛ بنابراین، در بحث آسیب‌شناسی، ضروری است که سیاست‌های کلی با مفهوم کلی بودن، شفافیت، صراحت و استحکام در ادبیات حقوقی و قانونی معنا و مفهوم پیدا کنند.آسیب دومی که موردبررسی قرار گرفت ابلاغ سیاست‌های کلی بود. در ابلاغ سیاست‌های کلی، دو نکته اهمیت دارد. اول اینکه سیاست‌های کلی به سران سه قوه ابلاغ می‌شود، اما گاهی مشاهده شد که وزرای دولت اطلاع لازم از این سیاست‌ها ندارند. به همین ترتیب، استانداران و حتی شهرداران کلان‌شهرها نیز ممکن است از این سیاست‌ها اطلاع کافی نداشته باشند، یا دسترسی به آن‌ها نداشته باشند، یا به دلیل تغییرات و تحولات، این سیاست‌ها به حاشیه رفته باشند. در مجلس نیز وضع مشابهی وجود دارد؛ سیاست‌های کلی به رئیس مجلس ابلاغ‌شده است، اما کمیسیون‌ها و نمایندگان ممکن است از جزئیات آن مطلع نباشند. در قوه قضاییه نیز همین وضعیت حاکم است.نکته دیگری که وجود داشت که اصل بر این است که سران سه قوه با یکدیگر هماهنگی داشته باشند و سیاست‌های کلی در قوه مجریه و قوه مقننه جنبه اجرایی پیدا کند؛ اما بررسی‌ها نشان داد که سیاست‌های کلی نیازمند یک نگاشت نهادی نیز هستند، به‌طوری‌که متولی اصلی هر سیاست مشخص شود و این متولی با هماهنگی سایر قوا برنامه جامع تحقق سیاست را تهیه کند. برای مثال، در سال‌های اخیر، سیاستی مانند توسعه دریا محور به رئیس قوه مجریه ابلاغ شد.

رئیس‌جمهور که با هماهنگی سایر قوا برنامه جامع آن تهیه شود یا سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری که به رئیس مجلس ابلاغ شد تا با هماهنگی سایر قوا برنامه تحقق آن سیاست‌ها تهیه شود؛ بنابراین نکته دیگری که مطرح بود این است که باید متولی اصلی سیاست مشخص شود. پس از تعیین متولی اصلی سیاست، لازم است نهادهایی که به‌نوعی سهم و نقش در تحقق این سیاست دارند نیز مشخص شوند و نقش و میزان سهم آن‌ها تعیین گردد و یک نگاشت نهادی صورت گیرد تا سیاست‌های کلی جنبه عملیاتی پیدا کند.

در مرحله سوم، بحث اجرا مطرح بود. در بعد اجرای سیاست‌های کلی نیز سه نکته دارای اهمیت به نظر می‌رسد. نکته اول این است که متولی اصلی باید برنامه جامع تحقق این سیاست را تهیه کند که شامل اقداماتی تقنینی است. ازجمله این اقدامات تقنینی، شناسایی قوانین مانع و مزاحم است. دوم آنکه اقدام لازم برای نسخ و اصلاح این قوانین مانع و مزاحم صورت گیرد. با فرض اینکه این قوانین برداشته شود، اگر این سیاست نیازمند قانون جدیدی باشد یا تحقق آن اقتضای قانون جدیدی را داشته باشد، باید مراحل و فرایند تصویب آن قانون جدید برای تحقق این سیاست‌ها دنبال شود.در بعد اجرایی نیز مواردی مطرح است؛ زیرا گاهی مشاهده می‌شود که در کنار قوانینی که مجلس شورای اسلامی وضع می‌کند، هیئت دولت نیز به تصویب آیین‌نامه‌هایی می‌پردازد یا حتی رئیس قوه قضاییه آیین‌نامه‌هایی را تصویب می‌کند؛ بنابراین ممکن است بخشی از این آیین‌نامه‌ها مانع تحقق سیاست‌های کلی شود. همچنین مقررات لازم‌الاجرا، برای مثال در کمیسیون‌های مختلف موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی یا سایر مراجع وضع مقرره که از سوی مجلس شورای اسلامی صلاحیت وضع مقرره پیداکرده‌اند، ممکن است در مقررات خود مانعی ایجاد کنند. حتی ممکن است شورای شهر مصوبه‌ای داشته باشد که مانع تحقق آن سیاست‌های کلی شود. ازاین‌رو، شناسایی مقررات لازم‌الاجرا که مانع تحقق این سیاست‌ها می‌شوند، ضروری است.

نکته دیگر آن است که گاهی رویه‌هایی در قوه مجریه نهادینه‌شده که خود این رویه‌ها مانع تحقق و اجرای سیاست‌هاست؛ بنابراین آن رویه‌ها نیز باید اصلاح شود. همچنین ممکن است راهبردهایی در قوه مجریه یا در دستگاه‌های اجرایی پیش‌بینی‌شده باشد که مانع اجرای سیاست‌هاست. درنهایت، موضوع چگونگی تأمین منابع مالی مطرح است؛ اینکه آیا دولت باید این بند سیاستی را تأمین مالی کند یا علاوه بر دولت، نهادهای عمومی غیردولتی یا بخش خصوصی نیز متولی هستند، یا اینکه تأمین منابع باید از طریق فاینانس صورت گیرد. به‌هرحال چگونگی تأمین منابع مالی نیز نکته‌ای اساسی است که در بعد اجرا معنا پیدا می‌کند.

نکته مهم‌تر آن است که آیین‌نامه‌های داخلی دولت و قوه مجریه و همچنین آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی باید به‌گونه‌ای اصلاح شود که این سیاست‌های کلی به‌صورت خودکار در فرایند اجرا در این آیین‌نامه‌ها لحاظ شود. در حال حاضر چنین امری صورت نگرفته است. باوجوداینکه در ماده چهار مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی تصریح‌شده که مجلس و قوه مجریه باید ظرف مهلت مقرر از ابلاغ این آیین‌نامه، آیین‌نامه‌های داخلی خود را اصلاح کنند، متأسفانه هنوز این اقدام انجام‌نشده است.نکته دیگری که در حوزه اجرا قابل‌بحث است این است که سیاست‌های کلی باید ابتدا به فهم عمومی در میان نخبگان و سپس در میان نخبگان و توده جامعه تبدیل شود؛ به‌عبارت‌دیگر، این سیاست‌های کلی باید تبیین شود؛ یعنی تبیین سیاست‌های کلی نظام به‌عنوان خطوط اصلی حرکت نظام و تبدیل آن‌ها به یک گفتمان عمومی یا اطلاع‌رسانی نظام‌مند برای مجموعه جامعه باید صورت گیرد که تاکنون چنین امری نیز محقق نشده است. این موضوع در حال حاضر مأموریتی است که ما در حال پیگیری آن هستیم و در پرسش‌های بعدی نیز به آن خواهم پرداخت.

در مرحله چهارم، بعد نظارت مطرح است؛ یعنی چگونگی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی. درگذشته، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام انجام می‌شد، اما با توجه به اینکه این مجمع هر دو هفته یک‌بار تشکیل جلسه می‌داد و فرایند تصویب نیز طولانی بود، امکان‌پذیری این نظارت به شکل مؤثر بسیار محدود بود. ازاین‌رو، هیئت عالی نظارت که مجموعه‌ای منتخب از اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام است، مسئولیت و صلاحیت نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی را برعهده‌گرفته است. آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نیز به تصویب رسیده و در آن، صلاحیت‌هایی برای این هیئت عالی تعریف‌شده است که بر اساس آن‌ها نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی انجام می‌شود.

اجتماعی‌پذیری؛ نقش مردم در سیاست‌گذاری

فارس: سیاست‌های کلی چگونه می‌توانند در حل مشکلات مردم نقش‌آفرینی کنند و به‌نوعی گره‌گشایی کنند؟

احمدی: فرایند سیاست‌گذاری، درواقع، طی سه مرحله یا به‌طور تفصیلی‌تر، چهار مرحله طی شده است. اولین مرحله مربوط به سال ۱۳۶۶ است، زمانی که حضرت امام خمینی رحمه‌الله علیه، اولین سیاست‌ها را در دوره سازندگی ابلاغ فرمودند. در آن زمان، مشخص نیست که چه مجموعه‌ای این سیاست‌ها را تهیه‌کرده بود، اما حضرت امام، ابلاغیه را صادر کرده و سه قوه را موظف کردند که بر اساس اولویت‌های مندرج در این سیاست‌ها، به بازسازی و سازندگی کشور اقدام نمایند.مرحله دوم، پس از بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ آغاز شد. در این مقطع، تدوین سیاست‌ها توسط دولت صورت می‌گرفت؛ دولت پیش‌نویس اولیه را تهیه و تقدیم مقام معظم رهبری می‌کرد و ایشان نظر مشورتی مجمع تشخیص مصلحت نظام را اخذ می‌کردند و پس‌ازآن، سیاست‌های کلی ابلاغ می‌شدند. بر همین مبنا، برنامه‌های دوم و سوم توسعه نیز شکل گرفتند.مرحله سوم، در سال ۷۶ اصلاح فرایند تدوین سیاست‌ها بود که از سال‌های بعد آغاز شد. در این دوره، تعدادی از عناوینی که به نظر می‌رسید به‌عنوان گره‌های اجرایی در اداره کشور مطرح هستند، توسط رئیس و دبیر وقت مجمع تشخیص مصلحت نظام، مرحوم آقای حبیبی و مرحوم آقای هاشمی رفسنجانی، فهرست شد و به تائید مقام معظم رهبری رسید. بدین ترتیب، پیش‌نویس سیاست‌ها از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام تهیه می‌شد.

با پایان دهه ۱۳۸۰ و آسیب‌شناسی این فرایند، چند آسیب عمده مشخص شد نکته اول باوجود فهرست گسترده‌ای شامل حدود ۱۲۰ عنوان که به تائید مقام معظم رهبری رسیده بود، تشخیص اولویت میان این عناوین توسط کمیسیون‌های مجمع صورت می‌گرفت؛ بنابراین، سؤالی مطرح می‌شد مبنی بر اینکه این اولویت‌ها چگونه تعیین‌شده و هر سیاست چه مشکلی را در کشور حل می‌کند.نکته دوم که وجود داشت این بود که در کمیسیون‌های تخصصی مجمع، به دلیل ماهیت تخصصی هر کمیسیون و ترکیب اعضای آن، دو آسیب مشاهده شد. وحدت روش و وحدت رویه در تدوین سیاست‌های کلی وجود نداشت.نکته سوم یک وحدت رویکرد نیز در تدوین سیاست‌ها وجود نداشت و برخی سیاست‌ها با رویکردهای متفاوت تدوین می‌شدند.مرحله چهارم، اصلاح مجدد فرایند در سال ۱۳۹۰ بود. در این اصلاح، عناوینی که نیاز به سیاست‌گذاری داشتند، ضمن بحث در کمیسیون‌های تخصصی، در نهادهای قوه مجریه و مجلس نیز بررسی می‌شدند و سپس با توجه به معیارها و شاخص‌هایی اولویت‌بندی می‌شدند. برخی از این شاخص‌ها عبارت بودند از اهمیت موضوع در رفع مشکلات و پاسخ به مطالبات مردم، اهمیت موضوع در قانون اساسی، توجه به مطالبات مقام معظم رهبری و میزان ضرورت و فوریت موضوع باید اولویت‌ها تعیین می‌شد.در تدوین سیاست‌ها، ممکن است رویکردهای متفاوتی مطرح شود؛ بنابراین، یا ترکیبی از این رویکردها در صورت امکان لحاظ می‌گردد و یا یک رویکرد واحد انتخاب می‌شود. پس از تهیه پیش‌نویس، در صورت تائید اجمالی مقام معظم رهبری، برای نظر مشورتی مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال می‌شود.

در این اصلاح فرایند، به نظر رسید مهم‌ترین نکته، توجه به مطالبات مردم و نیازهای واقعی مردم در تدوین سیاست‌هاست. بااین‌حال، از سال ۶۶ تا سال ۹۰، فرایند سیاست‌گذاری ما در حقیقت بر دوپایه استوار بود یک‌پایه آن نخبگان بودند که عمدتاً در تهران حضور داشتند و پایه دیگر نهادها بود یعنی وزارتخانه‌ها و مجموعه‌های مرتبط با آن سیاستی که قرار بود تنظیم شود.در این میان یک خلأ وجود داشت و آن خلأ اجتماعی کردن یا اجتماعی پذیری سیاست‌ها بود. اجتماعی پذیری به این معناست که از انتخاب عنوان و اولویت آن تا تعیین رویکرد و تهیه پیش‌نویس، باید نقش مردم به‌گونه‌ای دیده شود؛ حال یا به‌صورت برون‌سپاری، یا در قالب سایت‌های مختلف و همایش‌های مختلف تا بتوانند نقش و نظرات خود را در تکمیل این سیاست‌ها اعمال کنند. علاوه بر این، مجموعه‌های ذی‌نفع و حتی مجموعه‌های ذی‌نفوذ نیز باید بتوانند نقطه نظرات خود را برای اصلاح آن سیاست مطرح کنند.این فرایند تا حدودی اصلاح‌شده است، اما به حد کمال نرسیده است. بحث اجتماعی پذیری سیاست‌ها دو مزیت دارد. نخست اینکه در تدوین و تکمیل سیاست‌ها نقش کلیدی ایجاد می‌کند؛ دوم اینکه وقتی افراد مختلف و نهادهای مختلف در تدوین سیاست مشارکت می‌کنند، خودبه‌خود در مرحله اجرا نیز بستر مناسب‌تری برای اجرای آن فراهم می‌شود. البته نمی‌خواهم بگویم این موضوع به شکل کامل انجام‌شده است، اما اکنون در این مسیر حرکت می‌کنیم که اجتماعی پذیری سیاست‌ها مبتنی بر نیازها و مطالبات مردم و بر پایه شناخت گره‌ها و موانع از همان ابتدا جامع‌تر شود تا فرایند اجرای سیاست‌ها ان‌شاءالله روان‌تر انجام گیرد.

سه ماموریت اصلی مجمع تشخیص مصلحت

فارس: سازوکار مشورتی مجمع تشخیص چگونه است؟

احمدی: در اصل ۱۱۲ قانون اساسی، سه صلاحیت اصلی برای مجمع تشخیص مصلحت نظام تعیین‌شده است. نخست، تشخیص مصلحت در مواردی است که شورای نگهبان به مصوبه مجلس شورای اسلامی ایراد می‌گیرد، اما مجلس به دلیل مصلحت نظام بر نظر خود اصرار دارد. در این حالت، مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌عنوان مرجع حل اختلاف وارد می‌شود و موضوع را بررسی می‌کند.دوم، مشورت در تعیین سیاست‌های کلی نظام است. مطابق بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی، تعیین سیاست‌های کلی نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام انجام می‌شود.سوم، حل معضلات نظام است؛ یعنی مسائلی که از طریق روال‌های عادی قابل‌حل نیست و از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیدگی می‌شود. علاوه بر این، سایر اموری که مقام معظم رهبری برای مشورت به مجمع ارجاع می‌دهند نیز حسب مورد در دستور کار قرار می‌گیرد.در رابطه باسیاست‌های کلی نظام، همان‌طور که عرض شد، فرایند از تعیین عنوان آغاز می‌شود، سپس اولویت‌گذاری انجام می‌گیرد، پیش‌نویس سیاست‌های کلی تهیه می‌شود و نهایتاً نظر مشورتی مجمع ارائه می‌گردد. در هر یک از این مراحل، به‌صورت رفت‌وبرگشت، نظر مقام معظم رهبری اخذ می‌شود.

سه قید مقام معظم رهبری برای تشخیص مصلحت

فارس: اصالتاً تشخیص مصلحت بر عهده کدام نهاد است؟

درباره مجمع تشخیص مصلحت، باید توجه داشت که اصالتاً تشخیص مصلحت بر عهده نمایندگان ملت در مجلس شورای اسلامی است. زمانی که شورای نگهبان به مصوبه‌ای ایراد می‌گیرد و موضوع به مجمع ارجاع می‌شود، بررسی مجمع ناظر به این است که آیا مصلحتی که مجلس تشخیص داده، واقعاً مصلحت هست یا خیر؛ بنابراین کار مجمع در اینجا درواقع تأیید یا رد همان مصلحت موردنظر مجلس است.در این زمینه، مقام معظم رهبری برای تشخیص مصلحت سه قید یا شرط تعیین فرموده‌اند. نخست، «ملزمه بودن»؛ یعنی مصلحت باید الزام‌آور و جدی باشد.دوم، «بیّن بودن»؛ به این معنا که اکثریت قاطع اعضای مجمع آن مصلحت را تشخیص دهند. در آیین‌نامه داخلی مجمع، این نصاب در مقطعی دوسوم اعضا بود و اکنون سه‌پنجم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام است تا ویژگی «بیّن بودن» تحقق یابد.سوم، «مقید بودن»؛ یعنی تشخیص مصلحت برای مدت‌زمانی معین تصویب شود. در عمل، گفته می‌شود تا زمانی که آن مصلحت پابرجاست، مصوبه مجلس که با تأیید مجمع همراه شده نیز اعتبار دارد.

سیاست‌های پولی و بانکی؛ محور بررسی‌ها

فارس: مهم‌ترین پرونده‌ای که این روزها مجمع آن را بررسی می‌کند را بگوید؟

در حال حاضر، مهم‌ترین پرونده‌های مجمع عمدتاً موارد اختلافی میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان است. همچنین در حوزه سیاست‌های کلی نظام، موضوع سیاست‌های پولی و بانکی در دستور کار مجمع قرار دارد و در حال بررسی است.

فارس: ممنون از اینکه وقت گذاشتید و به سوالات ما پاسخ دادید.

احمدی: خواهش می‌کنم.پایان پیام/